——訪中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長、《加快推進(jìn)我國煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究報(bào)告（修改稿）》課題組組長岳福斌

《加快推進(jìn)我國煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究報(bào)告（修改稿）》自3月8日起在本報(bào)連續(xù)刊發(fā)后，在煤炭行業(yè)及相關(guān)行業(yè)中引起強(qiáng)烈反響。3月15日，記者采訪了中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長、該報(bào)告課題組組長岳福斌，探究報(bào)告背后的故事。

記者：您是在什么情況下開始著手研究煤炭稅費(fèi)問題的？

岳福斌：我研究煤炭稅費(fèi)問題比較早?？梢哉f，煤炭稅費(fèi)問題是我研究煤炭經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)。

2003年初，我到內(nèi)蒙古伊泰集團(tuán)調(diào)研，該集團(tuán)董事長張雙旺向我反映了鐵路建設(shè)基金不合理的問題。當(dāng)時(shí)，煤炭行業(yè)幾乎全行業(yè)虧損，直接影響國家的能源安全和國民經(jīng)濟(jì)的安全。隨著市場化改革的不斷深入，鐵路作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，由另外一個(gè)產(chǎn)業(yè)無償提供資金來支撐其建設(shè)和發(fā)展，是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。為了解決這個(gè)問題，我拜訪過原鐵道部副部長和最早提出收取鐵路建設(shè)基金方案的設(shè)計(jì)者，還多次到主要產(chǎn)煤?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)行調(diào)研，最后提出了取消鐵路建設(shè)基金的研究報(bào)告，在《中國煤炭報(bào)》上發(fā)表。此報(bào)告引起了社會的廣泛關(guān)注，中央電視臺新聞節(jié)目也做過深入的報(bào)道。

2004年，我開始系統(tǒng)研究煤炭現(xiàn)行稅收政策，發(fā)現(xiàn)1994年的稅改實(shí)際上增加了煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)。2005年，我完成了煤炭企業(yè)稅收問題的研究，曾召開過一次規(guī)模不大但層次很高的研討會，時(shí)任國家發(fā)改委能源局副巡視員吳吟、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康等參與了討論。

記者：此次報(bào)告出臺有什么深層次背景？

岳福斌：去年上半年，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局提出加快推進(jìn)煤炭資源稅改革并計(jì)劃今年初全面實(shí)施。煤炭資源稅改革是必要的，但首先要有正確的目的，如果僅僅為了財(cái)政增收，此時(shí)推出就不妥。在煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)很重的情況下，任何可能增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的改革措施都應(yīng)該慎之又慎。

2011年11月以來，煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)形勢急轉(zhuǎn)直下。截至2012年底，大約有20%的煤炭企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)虧損。在這種情況下，如果還只做加法不做減法，增加資源稅是不合適的。資源稅可以增加，但前提是要取消各種不合理的收費(fèi)，先清費(fèi)，再立稅，這是當(dāng)初的想法。隨著稅費(fèi)問題研究的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)，煤炭稅費(fèi)制度問題不僅僅是一個(gè)資源稅問題，比如所得稅征繳比重偏高，增值稅抵扣不足，而且很多方面都存在收費(fèi)過濫、稅“費(fèi)”化、費(fèi)大于稅的問題。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，僅涉煤的的稅費(fèi)種類就不少于109種，“比梁山好漢還多”。

煤炭稅費(fèi)制度改革的研究報(bào)告是“十年磨一劍”，我們思考、研究這個(gè)問題，伴隨著煤炭產(chǎn)業(yè)從全行業(yè)虧損到進(jìn)入10年黃金發(fā)展期，再到進(jìn)入目前的低谷期，整整是一個(gè)完整的周期。

記者：為什么對煤炭稅費(fèi)問題傾注這么多心血？

岳福斌：煤炭稅費(fèi)問題，是一個(gè)早應(yīng)該解決的遺留問題，但由于煤炭經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，矛盾被掩蓋，企業(yè)也都忍受了。企業(yè)可以忍受，我不能忍受，因?yàn)槲沂歉憷碚撗芯康?，求真是我的天職。煤炭工業(yè)作為我國的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重，用一句時(shí)髦的話說，既傷不得也傷不起。各種不合理的收費(fèi)、過重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)影響了這個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而且后患無窮，特別是在目前國際性能源戰(zhàn)日益升級的情況下，更是如此。

花費(fèi)10年時(shí)間研究煤炭稅費(fèi)問題，還因?yàn)檫@個(gè)問題具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。稅和費(fèi)是兩個(gè)不同的范疇，而且不同的稅種具有不同的功能。比如，資源稅是為了調(diào)節(jié)由于資源差異性而形成的級差收入，同時(shí)體現(xiàn)基本國策和國家所有的自然資源有償使用原則而設(shè)立的稅種，并不單單是為了財(cái)政收入。然而，在我國的實(shí)踐中資源稅已經(jīng)異化了。因此，我們有必要通過研究從理論上弄清楚，以指導(dǎo)政策制定和制度安排。政策對了頭，才能更上一層樓。煤炭稅費(fèi)問題的研究，可以規(guī)范政府行為，樹立政府的良好形象，有利于增加財(cái)政收入，有利于提高國家宏觀調(diào)控能力，能幫助煤炭企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，促進(jìn)煤炭企業(yè)健康發(fā)展。

記者：為了確保報(bào)告結(jié)果的準(zhǔn)確度，在此次調(diào)查中課題組采取了哪些調(diào)查方法？

岳福斌：10年前，我剛開始研究煤炭經(jīng)濟(jì)時(shí)，信息采集并不方便，主要采用實(shí)地調(diào)查法，直接到產(chǎn)業(yè)主管部門、產(chǎn)煤省（自治區(qū)、直轄市）、礦區(qū)、企業(yè)去開座談會。為了搞清各環(huán)節(jié)的收費(fèi)，我們曾按煤炭物流環(huán)節(jié)，從坑口到港口進(jìn)行全程考察。

客觀地講，最有發(fā)言權(quán)的還是煤炭企業(yè)的同志，與煤炭企業(yè)的管理人員個(gè)別交流是取得真實(shí)資料和信息的好辦法。許多大型煤炭企業(yè)的管理人員給了我們很多幫助。

我們還采取發(fā)放調(diào)查問卷的方式，逐地調(diào)查，摸清情況，再回到案頭，把各級政府涉煤的稅費(fèi)，按環(huán)節(jié)分，按類別分，分門別類，進(jìn)行比較分析也是個(gè)好辦法。

為了搞清煤炭稅費(fèi)問題，能用得上的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，我?guī)缀醵加昧恕?/p>

此次報(bào)告由我牽頭，我和助理吳璘是主執(zhí)筆人，后面的研究團(tuán)隊(duì)由中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院和中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院的專家學(xué)者組成。其中，中國煤炭經(jīng)濟(jì)30人論壇發(fā)揮了重要作用。為了寫好這個(gè)研究報(bào)告，該論壇曾經(jīng)專門舉辦過一次以“加快推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度改革”為主題的內(nèi)部研討會。這次研討會對此次報(bào)告的完成功不可沒。

記者：從報(bào)告看，全國各地煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是有地域差異的，依您看差異有多大？與其他能源行業(yè)相比，煤炭行業(yè)的稅負(fù)處在什么水平？

岳福斌：從研究結(jié)果看，煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是有地域差異的，北方煤炭主產(chǎn)區(qū)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比南方重。企業(yè)隸屬關(guān)系不同，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也不同，央企的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相對偏輕，大中型省企的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏高，小企業(yè)的稅費(fèi)相對也偏輕，呈棗核狀分布。收費(fèi)是政府行為，對于央企，地方政府插不上手，大中型非央企則成為地方政府主要收費(fèi)的對象。從再生產(chǎn)鏈條上考察，流通環(huán)節(jié)的費(fèi)種多費(fèi)額高，尤以鐵路部門收費(fèi)為甚。

在研究報(bào)告中，我們就目前我國相關(guān)工業(yè)類產(chǎn)業(yè)狀況做了系統(tǒng)比較。結(jié)果表明，我國煤炭產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是最重的。要強(qiáng)調(diào)的是，在“稅”的方面，石油產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)是最重的，煤炭產(chǎn)業(yè)緊隨其后。而在“費(fèi)”的方面，煤炭產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)，包括石油產(chǎn)業(yè)。石油產(chǎn)業(yè)具有中央壟斷的特點(diǎn)，地方政府無法插手；而煤炭產(chǎn)業(yè)則不同，產(chǎn)業(yè)主體主要在地方，必須聽地方的。把稅費(fèi)兩方面放在一起，煤炭產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是最重的。

記者：“清費(fèi)”與“正稅”這一觀點(diǎn)是怎么提煉出來的？

岳福斌：通過研究，我們基本摸清了煤炭企業(yè)稅費(fèi)問題的癥結(jié)，也形成了煤炭稅費(fèi)下一步改革的整體思路。在整個(gè)研究過程中，國家能源局主管領(lǐng)導(dǎo)的重視和正確指導(dǎo)是報(bào)告完成的關(guān)鍵因素。國家能源局副局長吳吟一直關(guān)心這個(gè)問題的研究進(jìn)展情況，多次過問。這其中還有一個(gè)故事。在原來的報(bào)告中，我們的提法一直是“堅(jiān)持以清費(fèi)立稅為主線”。這種提法在理論上并不存在問題，但從字面上給人的感覺好像是“費(fèi)”轉(zhuǎn)“稅”。實(shí)際上，煤炭稅費(fèi)改革含有“費(fèi)”轉(zhuǎn)“稅”的因素，但主要目的還是清費(fèi)，“清費(fèi)立稅”不能準(zhǔn)確體現(xiàn)本次稅費(fèi)制度改革的本質(zhì)。

當(dāng)我把這種提法不夠科學(xué)的問題反映給吳吟后，他建議把“清費(fèi)立稅”的提法改為“清費(fèi)正稅”。所謂“清費(fèi)”，是指在理清各種涉煤收費(fèi)的基礎(chǔ)上，加以科學(xué)論證后取消所有不合理收費(fèi)。所謂“正稅”，是指在清費(fèi)的基礎(chǔ)上，正本清源，完善稅制，徹底解決稅費(fèi)界定不清問題，建立健全相應(yīng)的稅收制度。“清費(fèi)”是“正稅”的前提和條件，只有把“清費(fèi)”的基礎(chǔ)性工作做好，才能保證“正稅”工作的順利開展。因此，必須堅(jiān)持“清費(fèi)”與“正稅”并舉，“清”字當(dāng)頭，“正”在其中，不能單邊推進(jìn)。

記者：想解決這一問題，必然牽涉各方利益，僅憑政府發(fā)文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，您覺得目前這一問題卡在哪里？最好的解決方式是什么？

岳福斌：近10年來，黨中央、國務(wù)院一直在推進(jìn)煤炭稅費(fèi)制度改革，特別是對清費(fèi)問題更是高度關(guān)注。本世紀(jì)初，在我們提出取消鐵路建設(shè)基金的時(shí)候，國務(wù)院已經(jīng)對一批不合理的收費(fèi)（包括基金）有了明確的取消取向。去年，國務(wù)院辦公廳也專門發(fā)過文件，要求清查取消亂收費(fèi)。但是，只聞雷聲不見下雨，遲遲得不到落實(shí)。實(shí)踐證明，原則的動員已經(jīng)顯得蒼白無力。自己設(shè)文收費(fèi)，再讓自己取消，等于自己割自己的肉，等于把已經(jīng)吃進(jìn)嘴的肉再吐出來，這種疼痛與不情愿使得紙面上的動員難以奏效。

鑒于這種情況，我們才提出來要利用中國的行政特點(diǎn)，在黨中央和國務(wù)院成立部際領(lǐng)導(dǎo)小組，由上一級政府著手解決下一級政府濫收費(fèi)的問題，逐層清查。具體的方案已經(jīng)在報(bào)告中有了制度性的設(shè)計(jì)。

此外，還要補(bǔ)充一個(gè)方法，建議中央給予煤炭企業(yè)拒絕濫收費(fèi)的權(quán)利。由中央出臺明確取消的收費(fèi)目錄，若地方政府沒有取消，煤炭企業(yè)有權(quán)拒交。利用停收和拒交雙管齊下的方式，徹底解決濫收費(fèi)問題，可能是好辦法。

記者：就您來看，這個(gè)問題要解決需要經(jīng)過幾個(gè)階段？需要多長時(shí)間？

岳福斌：無論從國際國內(nèi)政治形勢，還是從宏觀、中觀、微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，都已不允許濫收費(fèi)問題長期存在。問題多拖延一天，就對煤炭產(chǎn)業(yè)和國家安全多一分威脅。隨著政府換屆，解決煤炭稅費(fèi)問題的有利因素更多了。

煤炭稅費(fèi)制度綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，要解決的問題由來已久，而且牽涉諸多利益主體。此次煤炭稅費(fèi)制度的綜合改革，是一次利益格局的大調(diào)整，必然會觸犯一些利益主體的切身利益。改革處理過急，也會產(chǎn)生或派生出一些新的社會問題。所以我們提出，要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查研究，做深入細(xì)致的分析，提出多種解決方案，廣泛聽取意見，制定新的稅費(fèi)制度，再進(jìn)一步通過論證和召開聽證會的方式，對新制度進(jìn)行完善。最后再重拳出擊，果斷解決。在執(zhí)行中堅(jiān)決杜絕上有政策下有對策、有令不行有禁不止的事情發(fā)生，樹立政府的行政威信。

此外，一定要解決好在煤炭稅費(fèi)制度改革中出現(xiàn)的新問題。例如，原來收費(fèi)部門的撤并問題、收費(fèi)人員的分流問題及依靠這些收費(fèi)而生存的財(cái)源斷流問題。

世界上沒有免費(fèi)的午餐，也沒有不承擔(dān)成本的改革。因此，我們要從組織上、人力資源的調(diào)配上、財(cái)政資金的預(yù)算上做好準(zhǔn)備。