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修訂的進(jìn)步
 

針對現(xiàn)實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，嚴(yán)控船舶大氣污染排放，加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和控制，細(xì)化社會參與和監(jiān)督，推行排污權(quán)交易，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接，增加行政處罰條款，加強(qiáng)行政強(qiáng)制力，懲處監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，規(guī)定約談制度外，此次修訂還體現(xiàn)了以下進(jìn)步： 

一、理順大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。 

二、按照動態(tài)管理的思想應(yīng)對大氣污染問題首先，環(huán)境監(jiān)管應(yīng)把握中長期大氣污染物排放結(jié)構(gòu)與總量趨勢。此次通過的修訂草案規(guī)定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現(xiàn)了大氣環(huán)境動態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)把握短期內(nèi)的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過的修訂草案規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國家大氣污染防治重點區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測等新技術(shù)分析重點區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開。” 

三、通過提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來解決機(jī)動車大氣污染問題機(jī)動車已成主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機(jī)動車過多、機(jī)動車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機(jī)動車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機(jī)動車船、非道路移動機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。 

四、規(guī)定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對措施《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成疊加污染。國家和社會已經(jīng)面對了越來越嚴(yán)重的區(qū)域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，還專門設(shè)立“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對” 兩章，予以專門規(guī)范，具有問題導(dǎo)向意識。

修訂的缺憾
 
立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀點彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本環(huán)境權(quán)利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒有采納環(huán)境行政公益訴訟制度、篇章結(jié)構(gòu)不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足： 

一、盡管規(guī)定了許多法律責(zé)任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規(guī)定還是很多，導(dǎo)致法律的可實施性打了折扣。另外，此次通過的修訂草案的很多內(nèi)容，如區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然都涉及了，也體現(xiàn)了源頭治理的要求，但是規(guī)定太過原則，可實施性不足； 

二、所規(guī)定的嚴(yán)格法律措施難以在地方常態(tài)性地實施。此次修改《大氣污染防治法》時，提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，增加了按日連續(xù)處罰的種類，處罰的條款相比以前也大幅增加。但是這些嚴(yán)厲措施的實施僅靠公權(quán)機(jī)構(gòu)的主動作為，是有邏輯缺陷的。為此，需要探索建立健全社會參與和監(jiān)督制度和機(jī)制，建立行政處罰、行政追責(zé)等行政措施或處罰的機(jī)制。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒有解決這一問題。不過，這種遺憾在中國的其他行政法律中也或多或少地存在。 

三、回避了非重污染天氣下機(jī)動車限行這一爭議性問題。此次通過的修訂草案規(guī)定了重污染天氣的機(jī)動車限行問題，即“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，但最終未加入二審稿設(shè)立的非重污染天氣下的機(jī)動車限行規(guī)定，主要的原因是社會公眾擔(dān)心政府過分限制公民的財產(chǎn)權(quán)，違反《物權(quán)法》。該法本可在經(jīng)濟(jì)手段方面大有創(chuàng)新的作為，如規(guī)定擁堵費等經(jīng)濟(jì)政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權(quán)實施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”為由予以放棄，實在是遺憾。