近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面推進(jìn)，能源轉(zhuǎn)型步伐加快，天然氣和非化石能源快速發(fā)展。目前，在推進(jìn)能源革命戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的背景下，天然氣發(fā)展將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)成為中國(guó)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)天然氣發(fā)展還將面臨新要求、新挑戰(zhàn)。

現(xiàn)狀

價(jià)格、政策保駕護(hù)航天然氣呈較快發(fā)展態(tài)勢(shì)

今年以來，世界經(jīng)濟(jì)延續(xù)2016年年底的復(fù)蘇態(tài)勢(shì)，增長(zhǎng)好于預(yù)期；中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得成效，GDP同比增長(zhǎng)6.9%，呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中向好態(tài)勢(shì)。在歐佩克限產(chǎn)與美國(guó)頁巖油增產(chǎn)等因素作用下，國(guó)際能源市場(chǎng)繼續(xù)呈供應(yīng)寬松態(tài)勢(shì)，國(guó)際油價(jià)溫和復(fù)蘇，呈中低價(jià)位運(yùn)行。今年上半年，中國(guó)能源需求增速明顯回升，能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，天然氣和非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%。

近年來，世界天然氣需求增速明顯回落，國(guó)際天然氣市場(chǎng)供應(yīng)寬松，天然氣價(jià)格大幅下跌，低廉的價(jià)格極大地刺激了LNG國(guó)際貿(mào)易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年1～6月，國(guó)際LNG貿(mào)易量同比增長(zhǎng)9%，其中現(xiàn)貨貿(mào)易量增長(zhǎng)24%，均創(chuàng)歷史水平。隨著澳大利亞、美國(guó)、加拿大及東非等LNG項(xiàng)目不斷投產(chǎn)，未來3～5年或更長(zhǎng)時(shí)期有望迎來世界LNG發(fā)展黃金期，國(guó)際LNG價(jià)格在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中繼續(xù)下行趨勢(shì)，這為中國(guó)充分利用境外天然氣資源提供了難得的歷史機(jī)遇。

2017年以來，中國(guó)能源需求增速明顯回升，“北方地區(qū)冬季清潔取暖”“煤改氣”等政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)；加之煤炭?jī)r(jià)格上漲、進(jìn)口LNG價(jià)格低廉、供氣和用氣的經(jīng)濟(jì)性提高，中國(guó)天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)大幅回升。1～6月，油氣勘探開發(fā)投資回升，天然氣（含非常規(guī)）產(chǎn)量743億立方米，同比增長(zhǎng)10.1%；天然氣消費(fèi)量1146億立方米，增長(zhǎng)15.2%；LNG進(jìn)口1592萬噸，同比增長(zhǎng)38%，創(chuàng)歷史新高。

今年以來，中國(guó)天然氣發(fā)展面臨新形勢(shì)：在南海北部成功實(shí)現(xiàn)可燃冰試采，開辟了天然氣勘探開發(fā)新領(lǐng)域；印發(fā)《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016～2030年）》；發(fā)布《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈的油氣體制改革的主要任務(wù)；十三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)天然氣利用的若干意見》，明確實(shí)施城鎮(zhèn)、發(fā)電、工業(yè)、交通等四大天然氣利用工程；下發(fā)《關(guān)于核定天然氣跨省管道運(yùn)輸價(jià)格的通知》《關(guān)于降低非居民用氣基準(zhǔn)門站價(jià)格的通知》。

這些新進(jìn)展和重大決策，連同大氣污染防治、“煤改氣”、自然保護(hù)區(qū)礦權(quán)清理等其他政策的深入推進(jìn)和完善，將極大地推動(dòng)我國(guó)天然氣發(fā)展。預(yù)計(jì)下半年將延續(xù)上半年較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，全年天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)約10%，消費(fèi)量增長(zhǎng)約16%，進(jìn)口量增長(zhǎng)約22%。

未來3～5年，在國(guó)際能源市場(chǎng)總體寬松的趨勢(shì)下，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，能源轉(zhuǎn)型步伐加快，充分利用國(guó)內(nèi)豐富的資源基礎(chǔ)和相對(duì)廉價(jià)的境外資源，天然氣有望進(jìn)入新的較快發(fā)展階段，其中天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)8%～10%；消費(fèi)量增長(zhǎng)9%～11%，天然氣在一次能源結(jié)構(gòu)占比將達(dá)10%以上。

挑戰(zhàn)

技術(shù)設(shè)施、監(jiān)管機(jī)制、運(yùn)輸安全等制約天然氣市場(chǎng)發(fā)展

國(guó)產(chǎn)天然氣的供應(yīng)保障能力持續(xù)下降。持續(xù)低油價(jià)沖擊、資源劣質(zhì)化加劇和過高的開發(fā)成本，直接導(dǎo)致國(guó)內(nèi)天然氣大幅增產(chǎn)難度日益加大，對(duì)進(jìn)口資源的依賴程度大幅攀升。統(tǒng)計(jì)顯示，2014~2016年，我國(guó)油氣勘探開發(fā)投入下降了52.5%，天然氣產(chǎn)能建設(shè)下降了50%。據(jù)全國(guó)油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)（2015年），全國(guó)超過35%的待探明天然氣分布于低（特低）滲透儲(chǔ)層。新增探明儲(chǔ)量中低品位比例達(dá)70%以上，而且頁巖氣、煤層氣開發(fā)經(jīng)濟(jì)性較低，制約其大規(guī)模增產(chǎn)。“十二五”以來，國(guó)產(chǎn)氣對(duì)消費(fèi)供應(yīng)保障能力下降了20%。按照今年上半年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)2020年國(guó)產(chǎn)氣的供應(yīng)保障能力將下降到60%以下。

境外天然氣進(jìn)口運(yùn)輸安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。在陸上管道進(jìn)口運(yùn)輸方面，由于缺乏有效的多邊運(yùn)營(yíng)安全保障和協(xié)調(diào)機(jī)制，已建成的中亞、中緬等管線的天然氣過境運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)日益增大，截留、卸載等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，而且恐怖活動(dòng)頻發(fā)，直接威脅管線安全。在海上LNG進(jìn)口運(yùn)輸方面，面臨與原油進(jìn)口運(yùn)輸同樣的安全威脅，復(fù)雜的南海局勢(shì)和“不平靜”的印度洋，直接威脅著我國(guó)來自中東、非洲、澳大利亞、東南亞等地區(qū)和國(guó)家LNG進(jìn)口運(yùn)輸安全。

天然氣開發(fā)利用關(guān)鍵技術(shù)和重大裝備總體落后。深層、深水及火山巖等新領(lǐng)域天然氣地質(zhì)理論、認(rèn)識(shí)滯后于勘探開發(fā)實(shí)踐需要。復(fù)雜氣藏勘探開發(fā)核心技術(shù)缺乏，深水油氣開發(fā)技術(shù)與裝備落后，規(guī)模效益開發(fā)頁巖氣、煤層氣的關(guān)鍵技術(shù)體系尚未形成。技術(shù)與裝備水平的落后在很大程度上導(dǎo)致了天然氣開發(fā)成本居高不下。燃?xì)廨啓C(jī)、LNG運(yùn)輸、大型LNG船用發(fā)動(dòng)機(jī)等重大裝備國(guó)產(chǎn)化水平低，直接導(dǎo)致了天然氣利用效率低，抬高了用氣成本。

天然氣基礎(chǔ)設(shè)施能力總體不足和利用水平低。截至2015年年底，我國(guó)天然氣主干線總長(zhǎng)度、一次輸氣能力分別僅占美國(guó)的12%、25%。近年來，主干管線建設(shè)步伐放慢，2016年僅新增1500多公里的主干管線，不足“十二五”年均水平的20%。儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)嚴(yán)重滯后，城市調(diào)峰、應(yīng)急供氣安全形勢(shì)嚴(yán)峻。目前，全國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量?jī)H占天然氣消費(fèi)量的3%左右，遠(yuǎn)低于15%左右的世界平均水平，絕大部分省會(huì)城市缺乏基本調(diào)峰、應(yīng)急供氣儲(chǔ)備。按照今年上半年全國(guó)天然氣發(fā)展態(tài)勢(shì)，我國(guó)將可能迎來新的局部甚至全國(guó)性的供氣緊張。同時(shí)，受壟斷體制的制約，國(guó)內(nèi)已有天然氣基礎(chǔ)設(shè)施利用水平低，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，近年來沿海LNG接收站利用率僅50%左右。

現(xiàn)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制與政策有待完善。現(xiàn)行天然氣基準(zhǔn)定價(jià)仍是一種政府管控的定價(jià)機(jī)制。行政性壟斷和區(qū)域分割嚴(yán)重，從氣田到終端用戶環(huán)節(jié)過多，輸配費(fèi)用過高，而且開發(fā)生產(chǎn)成本偏高，致使綜合氣價(jià)、用氣成本過高，削弱了天然氣的競(jìng)爭(zhēng)力，抑制了天然氣消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)展。季節(jié)性、峰谷期氣價(jià)政策有待完善。

油氣體制機(jī)制改革滯后和行業(yè)監(jiān)管不足。國(guó)內(nèi)油氣上游投入不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題困擾油氣發(fā)展。管道、LNG接收站等設(shè)施未對(duì)第三方開放，制約了國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)發(fā)展和對(duì)境外廉價(jià)資源的利用。監(jiān)管依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范亟待完善。資源開發(fā)、輸配等環(huán)節(jié)成本和價(jià)格缺乏有力監(jiān)管，勘探開發(fā)過程及環(huán)保安全等監(jiān)管有待加強(qiáng)；勘探開發(fā)、管輸動(dòng)態(tài)等重要領(lǐng)域信息不對(duì)稱，監(jiān)管手段和實(shí)效性有待提高。敏感海域、用海權(quán)問題等制約海上油氣開發(fā)，環(huán)境保護(hù)、生態(tài)紅線劃定等對(duì)天然氣開發(fā)提出了更高要求。

建議

多措并舉大力推動(dòng)天然氣發(fā)展

深入推進(jìn)油氣勘查開采體制改革，提高國(guó)內(nèi)資源供應(yīng)保障能力。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善并有序放開油氣勘查開采體制，實(shí)行區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度，加強(qiáng)安全環(huán)保等資質(zhì)管理，有序準(zhǔn)入，不斷引入競(jìng)爭(zhēng)，增加投入，激活潛力，降低成本，提高規(guī)模開發(fā)效益。完善并實(shí)行更嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，積極推進(jìn)油氣儲(chǔ)量確權(quán)登記，探索儲(chǔ)量經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)價(jià)，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。健全完善地質(zhì)資料匯交、公開和共享機(jī)制。通過持續(xù)深入推進(jìn)油氣上游體制改革，逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的現(xiàn)代油氣勘查開采體系，不斷提高國(guó)內(nèi)資源持續(xù)供應(yīng)保障能力，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)安全。

加強(qiáng)天然氣國(guó)際合作，增強(qiáng)境外天然氣資源供應(yīng)安全。按照市場(chǎng)化原則，鼓勵(lì)企業(yè)參與天然氣進(jìn)口，抓住“一帶一路”機(jī)遇，加大國(guó)際天然氣合作力度，充分利用境外天然氣資源。加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化支持政策。借助亞投行、絲路基金等，加大金融服務(wù)力度，提高境外投資效益。加強(qiáng)“一帶一路”主要國(guó)家油氣地質(zhì)與資源基礎(chǔ)研究與評(píng)價(jià)，建立完善境外油氣勘探開發(fā)投資合作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急體系。健全完善外交、信息等服務(wù)保障體系。加快構(gòu)建雙邊、多邊油氣合作安全保障機(jī)制，特別是天然氣過境運(yùn)輸安全保障及應(yīng)急機(jī)制，增強(qiáng)境外資源供應(yīng)安全。

加強(qiáng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化改革提高集約輸送和公平服務(wù)能力。加強(qiáng)管線、存儲(chǔ)及LNG等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)各方積極性，拓寬融投資渠道，推進(jìn)投資主體多元化，構(gòu)建多元化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融投資機(jī)制，提高建設(shè)能力。著重加快主干線、聯(lián)絡(luò)線等國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)力度。集中推進(jìn)管道互聯(lián)互通，打破企業(yè)間、區(qū)域間及行政性壟斷，提高資源協(xié)同調(diào)配能力和水平。加快完善第三方公平接入機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)水平和利用效率、服務(wù)能力。加快天然氣利用“最后一公里”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)綜合儲(chǔ)氣調(diào)峰和應(yīng)急保障體系建設(shè)，明確天然氣銷售企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的調(diào)峰供應(yīng)和應(yīng)急保障責(zé)任。

強(qiáng)化科技攻關(guān)與創(chuàng)新，持續(xù)降低天然氣開發(fā)和利用成本。推進(jìn)深層油氣地質(zhì)理論創(chuàng)新，加強(qiáng)深部地震勘探等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，形成萬米級(jí)深層油氣規(guī)模效益開發(fā)技術(shù)體系。加強(qiáng)深水油氣成藏和富集規(guī)律研究，加快推進(jìn)深水鉆井平臺(tái)、水下生產(chǎn)系統(tǒng)等重大裝備國(guó)產(chǎn)化。加強(qiáng)頁巖氣、煤層氣勘探開發(fā)地質(zhì)理論、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)非常規(guī)氣規(guī)模效益開發(fā)。加強(qiáng)提高低品位油氣開發(fā)單井產(chǎn)量和采收率的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。加強(qiáng)天然氣水合物商業(yè)化開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。加快天然氣利用領(lǐng)域材料和裝備科技攻關(guān)及國(guó)產(chǎn)化，加強(qiáng)LNG運(yùn)輸和車用技術(shù)研發(fā)。

深化價(jià)格機(jī)制改革，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，完善天然氣市場(chǎng)交易體系。逐步全面放開井口、門站、終端價(jià)格管制，形成市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化上游區(qū)塊投入、安全環(huán)保等監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)管輸成本和價(jià)格監(jiān)管，建立完善有關(guān)監(jiān)審制度，合理制定管輸價(jià)格，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。加快天然氣交易體系建設(shè)，推動(dòng)天然氣交易中心建設(shè)，鼓勵(lì)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定交易機(jī)制，積極發(fā)展現(xiàn)貨、期貨交易市場(chǎng)，逐步形成具有影響力的基準(zhǔn)價(jià)格，提高國(guó)際定價(jià)話語權(quán)。

加大政策支持力度，完善支持方式，促進(jìn)天然氣可持續(xù)發(fā)展。加大對(duì)“三低”氣田、邊際氣田、老氣田的財(cái)稅和金融扶持政策力度，減免深水油氣開發(fā)資源稅等；支持深水風(fēng)險(xiǎn)勘探；延續(xù)頁巖氣、煤層氣補(bǔ)貼政策并給予致密氣一定補(bǔ)貼，以提高供氣能力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化環(huán)保節(jié)約和高效利用政策導(dǎo)向，提高天然氣競(jìng)爭(zhēng)力。加強(qiáng)油氣資源基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和資源潛力評(píng)價(jià)，不斷夯實(shí)資源基礎(chǔ)，降低勘探開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。

作  者｜潘繼平（國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心）