:對火電進行統(tǒng)籌平衡和總量約束國家能源局規(guī)劃司副司長 何永健

長期以來，我國電力發(fā)展基本遵循“擴張保供”的思路，即通過發(fā)電裝機和輸配電容量的增加，滿足不同地區(qū)不同時段的用電需求。這種以數(shù)量擴張為主要特征的電力規(guī)劃模式，在電力高度緊張時期對保障電力安全供應發(fā)揮了重要作用，也與當時經(jīng)濟社會發(fā)展要求“不缺電”為第一要務的大環(huán)境相適應。但當經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，這種規(guī)劃理念和方法就日益凸顯出其固有的弊端與缺陷。

按照非化石能源優(yōu)先發(fā)展的原則，扣除非化石能源發(fā)電量后，“十三五”留給火電的增長空間僅為9000億千瓦時左右，新增火電裝機2億千瓦(按平均利用4500小時測算)即可滿足需求。而目前全國火電機組核準在建規(guī)模達1.9億千瓦，已發(fā)路條約2億千瓦，若放任這些項目全部在“十三五”建成投產(chǎn)，則2020年火電將達到13億千瓦，比2015年增加3億千瓦左右。因此，如果按已發(fā)路條來確定“十三五”火電規(guī)模，則火電裝機將明顯大于實際需求。

從實際情況看，當前火電建設步伐未慢反快。新一屆政府行政審批制度改革后，火電核準權(quán)限已下放至地方，基于發(fā)展慣性和本位主義，地方政府仍有擴張建電廠的投資沖動，很多地方不但未能主動調(diào)整建設節(jié)奏，反而加快核準速度。最近不少省份出現(xiàn)了火電集中開工和投產(chǎn)的情況，加劇了過剩矛盾。而大量新上的火電裝機可能只是為了滿足一年中極少的尖峰用電需要(這些少量的尖峰用電需求，完全可以通過需求側(cè)管理進行調(diào)節(jié))，實際上是非常不經(jīng)濟的。但從地方利益考慮，這種保供免責增稅的慣性決策模式，又有其合理性。對此新情況，國家還沒有建立相應的調(diào)控機制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其發(fā)展，只能寄希望于發(fā)電企業(yè)能明智地“用腳投票”，根據(jù)市場需求主動放緩建設步伐，但這顯然不是下放審批權(quán)的初衷，也會帶來新的無序。因此，當前各地火電發(fā)展的亂象，亟需國家通過“十三五”規(guī)劃建立新的“游戲規(guī)則”，依法依規(guī)進行統(tǒng)籌平衡和總量約束。

客觀有效地制定電力“十三五”規(guī)劃 中國電力發(fā)展促進會專職顧問 姜紹俊

2002年電力體制改革后，原先一統(tǒng)的電力行政部門和行政性公司消失，電力規(guī)劃機構(gòu)囿于中國電力工程顧問公司和中國水電水利工程顧問公司一起政企分開走向市場，原先電力規(guī)劃總院秉持的為國家電力規(guī)劃把關(guān)服務的宗旨，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槠髽I(yè)利益服務。服務中強烈的商業(yè)化利益，部分地扭曲了規(guī)劃管理機構(gòu)站在國家立場維護國家利益的立場和基于第三方公正科學的論證工作原則，再加上企業(yè)強勢提出的企業(yè)愿景，誤導了規(guī)劃的目標，這是這十年帶給我們的教益。實踐讓我們深切體會到，規(guī)劃是政府部門的一項重要職能，是政府對電力工業(yè)進行宏觀調(diào)控的重要手段，必須加強領導、完善體系，強化功能，發(fā)揮作用。當前根據(jù)習總書記要求，我國正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構(gòu)建規(guī)劃體系、制度設計、落實組織、完善能力的大好契機，為此，應當明確以下原則。

第一，電力規(guī)劃(包括水電、可再生能源規(guī)劃，下同)機構(gòu)要相對獨立，在能源部門設立完整的電力規(guī)劃工作體系， 電力規(guī)劃總院宜脫離中國電力工程顧問集團單獨成建制，由國家管起來，在規(guī)劃工作上斬斷企業(yè)與規(guī)劃總院的利益關(guān)系，消除企業(yè)對規(guī)劃總院的利益輸送通道，規(guī)劃總院要重塑為國家電力規(guī)劃服務、把關(guān)的宗旨，重現(xiàn)科學、公正、真實的國家機關(guān)事業(yè)單位的形象。第二，企業(yè)不再享有(受政府委托)進行規(guī)劃編制的類行政職能，企業(yè)可以研究規(guī)劃并提出自己的意見，按正常渠道報送政府部門，但不得以企業(yè)規(guī)劃搶先在媒體發(fā)布，避免對公眾發(fā)出錯誤信號。第三，發(fā)揮全國性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實施、評估方面的作用，根據(jù)需要安排適當?shù)墓ぷ鳎ㄟ^行業(yè)組織了解企業(yè)和行業(yè)在發(fā)展規(guī)劃上的訴求，尊重其合法權(quán)益。第四，研究實現(xiàn)強化規(guī)劃機構(gòu)管理體制的工作機制。

做好規(guī)劃與市場的對接 華北電力大學經(jīng)濟與管理學院教授 曾鳴

“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布統(tǒng)一的電力規(guī)劃。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)絕大部分為國有企業(yè)，是獨立的市場主體，都有做大做強做優(yōu)的積極性，其目標為追求自身利益的最大化。眾多電力市場參與主體利益多元化，導致電力系統(tǒng)的規(guī)劃和決策過于分散，且系統(tǒng)優(yōu)化嚴重不足。電力系統(tǒng)是一個連續(xù)運行系統(tǒng)，其規(guī)劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復建設和資源浪費。具體表現(xiàn)為：電源規(guī)劃建設與電網(wǎng)規(guī)劃建設的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與電網(wǎng)規(guī)劃建設之間的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電之間的不同步與不協(xié)調(diào)等“碎片化”現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了電源重復建設、可再生能源并網(wǎng)比例偏低、電網(wǎng)設備利用效率低下、電網(wǎng)與電源規(guī)劃投入不計產(chǎn)出、一味做大做強，項目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導，電力項目良性開發(fā)秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象普遍，我們目前電力規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，與電力市場化推進和政府職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，國有企業(yè)改革和電力體制改革的推進，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就成為“十三五”電力規(guī)劃首先要解決的問題。

電力在促進全社會低碳發(fā)展中有積極作用 中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長 王志軒

由于電力工業(yè)基礎性、共用性、對能源資源系統(tǒng)具有優(yōu)化的特性，電力行業(yè)在貫徹節(jié)能減碳方面必須從兩方面考慮：

一是要正確分析電力行業(yè)自身節(jié)能減碳的作用。從煤炭消費來看，約50%用于發(fā)電，從電量比例來看，火電仍然占70%，電力生產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程溫室氣體排放是各行業(yè)之首，提高電力轉(zhuǎn)化效率對于減少全國單位電量的碳排放強度從而降低單位GDP碳排放強度有重要作用。同時，要正確區(qū)分電力能效/碳排放與其他行業(yè)能效/碳排放的本質(zhì)區(qū)別。電力行業(yè)的碳排放是能源轉(zhuǎn)換提高質(zhì)量過程中自身消耗的排放，而不是轉(zhuǎn)換中的排放。在電力轉(zhuǎn)換中，燃料煤是低品位能源，而作為產(chǎn)品的電是高品位能源，電力行業(yè)能源消耗的碳排放量不是煤炭轉(zhuǎn)換中碳排放總量，而是發(fā)電中實現(xiàn)經(jīng)濟價值過程消耗的“廠用電率”對應的碳排放量，2014年全國平均廠用電率為4.83%。在煤炭轉(zhuǎn)換電力過程中，如果不是熱電聯(lián)產(chǎn)的話，的確約有60%的煤炭熱量失散了，但獲得了優(yōu)質(zhì)的電能，這些散失熱量所排放的二氧化碳應當“附加”到電量上。不同電力企業(yè)由于水平不同，電量上“附加”的二氧化碳的量不同，可以作為比較產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)劣的標準。同樣，電網(wǎng)實現(xiàn)其價值的能源消耗是線損，2014年為6.64%。因此，應當綜合考慮這些因素對電力產(chǎn)業(yè)是否為高能耗或高碳排放進行管理，不能簡單地以消耗了多少煤炭(或者能源)總量進行管理。只有從理論上區(qū)分清楚電力企業(yè)在節(jié)能減碳中的性質(zhì)和作用，才能在實踐中施以科學管理，否則，再先進的發(fā)電廠也是“高能耗”企業(yè)，這就不科學了。

二是要發(fā)揮好電力在促進全社會低碳發(fā)展中的作用。在現(xiàn)代能源體系中，能源的電力化、電力的綠色(清潔、低碳、高效)化、以及終端能源消費的電力化是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向，也可以說，電力是能源生產(chǎn)和消費的核心。因此，圍繞電力為中心對生產(chǎn)系統(tǒng)、生活系統(tǒng)、能源系統(tǒng)的優(yōu)化是經(jīng)濟和社會低碳發(fā)展的關(guān)鍵。面向十三五，在進行能源及電力發(fā)展規(guī)則編制時，要解放思想，打破常規(guī)，改革長期以來簡單地以需求預測加節(jié)約來簡單地進行電力、電量平衡的方法開展電力規(guī)劃的方式;要破除簡單地以電力設備運行小時數(shù)來判斷電力是否過剩的思維方式;要充分全面考慮電力對能源系統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的能動作用，加快推進電力替代，緩解嚴重的霧霾污染和高碳排放壓力。由于智能電網(wǎng)發(fā)展以及電能更加廣泛應用和電力消費比重的快速提高，為通過節(jié)約電力來節(jié)約能源和低碳排放奠定了物質(zhì)基礎。