眾多節能減排的政策工具中，碳排放權交易市場作為一種制度創新近年來備受關注。從2005年開始，歐美等先后啟動或實施了碳排放權交易，并在推進減排方面取得了較好的成效。中國作為新興經濟體的典型代表和全球最大的二氧化碳排放國，在國際減排承諾和國內資源環境雙重壓力之下，于2011年底啟動了“兩省五市”碳排放權交易試點，并計劃在試點經驗的基礎上于2016年啟動全國碳市場。七個試點的政策設計既有共性又因地制宜體現出各自的特點，既有成功的經驗也有值得吸取的教訓，值得進行系統性總結。本文通過對七個試點法規政策和機構設置，制度設計中覆蓋范圍、配額總量和結構、配額分配機制和抵消機制，以及市場運行和履約情況的比較分析，在總結其共性特征及差異性的基礎上，為全國碳市場的建設提出了政策建議。

一、中國碳排放權交易試點體現了新興經濟體不完全市場的特征和規律

中國七個試點雖然數量少，但體量大，在國內具有一定的代表性，其社會經濟發展也體現出新興經濟體不完全市場的特征和規律。第一，尚未達到排放峰值，經濟正處于工業化、城市化的關鍵階段，經濟結構以高能耗、高排放的重化工業為主。第二，區域和行業經濟差別大，七個試點涵蓋中國東、中、西部地區，經濟發展水平和經濟結構存在顯著差異。第三，經濟仍處在高速增長階段，同時，在經濟增長、政策和市場預期等方面存在很大的不確定性。第四，市場是不完全的，電力等高排放行業處于壟斷地位。第五，相關法律滯后、數據基礎薄弱、環境意識不強。

二、制度設計體現了新興經濟體不完全市場條件下ETS的廣泛性、多樣性、差異性和靈活性

第一，政策先行、法律滯后。各試點重點圍繞碳市場的關鍵制度要素和技術要求，充分發揮行政力量，在短時間完成了關鍵制度設計，啟動了碳交易，并在實踐中不斷補充和完善。但中國七個試點缺乏國家層面的上位法，深圳和北京為地方人大立法形式，而上海、廣東、天津、湖北和重慶均為通過政府令形式發布管理辦法，屬于地方政府規章，法律約束力較弱。同時，雖然各試點在實施方案和管理辦法的框架下，基本完成了技術層面的政策性文件的制定，如碳排放權交易規則和MRV指南，但并未以法律法規的形式確定，在技術細節上還需要進一步完善，特別是配額分配方案，基本上都是在上一年實踐基礎上對下一年的方案進行修改調整。

第二，在覆蓋范圍上，只控制二氧化碳排放。對間接排放的納入是與EU ETS等國際碳排放權交易體系最大的不同，體現了中國電力行業不完全市場的特點。各試點控排企業的排放邊界主要是以企業組織機構代碼為準在公司層面而不是設施層面界定。由于試點區域經濟結構差別大，覆蓋行業廣泛多樣，包含重化工業，同時也包含建筑、交通和服務業等非工業行業。在納入企業選擇上都是設定一個排放門檻值，符合條件的一律納入。

第三，在配額總量和結構上，各試點將總量設定與國家碳強度目標相結合，充分考慮經濟增長和不確定性，進行總量設置。同時，通過柔性的配額結構劃分(初始分配配額、新增預留配額和政府預留配額)，以及配額儲存預借的跨期靈活機制，以適應高經濟增長和不確定性的特征。

第四，在配額分配機制上，通過免費分配與拍賣相結合、歷史法和標桿法相結合、事前分配與事后調整相結合的“三結合”方法，一方面，在一定程度上克服了數據基礎薄弱、控排主體環境意識不強，參與碳市場積極性較弱的問題;另一方面，為政府留下了較大的管理空間和手段，平衡了經濟適度高增長和節能減排之間的關系。

第五，在抵消機制上，允許采用一定比例的CCER用于抵消碳排放，同時充分考慮了CCER抵消機制對總量的沖擊以及環境友好性等因素，通過抵消比例限制、本地化要求、CCER產出時間和項目類型的規定，控制CCER的供給。

總體上看，七個試點的制度設計體現出了新興經濟體不完全市場條件下ETS的廣泛性、多樣性、差異性和靈活性，從而與歐美等發達國家的ETS相比形成自己的特色，但也為今后與發達國家ETS的鏈接帶來了困難。

由于七個試點橫跨了中國東、中、西部地區，區域經濟差異較大，制度設計體現出了一定的區域特征：深圳的制度設計以市場化為導向;湖北注重市場流動性;北京和上海注重履約管理;廣東重視一級市場，但政策缺乏連續性;重慶企業配額自主申報的配發模式，使配額嚴重過量，造成了碳市場交易冷淡。這些都為建立全國碳市場提供了豐富的經驗和教訓。

三、政策建議：以減排為目標，以法律為保障，以價格為手段

全國碳市場的構建，需要充分考慮我國的經濟發展階段、經濟結構、能源結構、減排目標、減排成本，以及我國區域與行業差異大等國情，充分借鑒七試點碳市場建設的經驗與教訓。在覆蓋范圍、總量設置、配額分配、抵消機制、市場交易和履約機制等關鍵制度要素的設計上，以減排為目標，以法律為保障，以價格為手段，平衡經濟適度高增長和節能減排，平衡不同區域和行業的差異，重視市場流動性，充分發揮價格信號的功能，引導企業以最小成本實現減排目標。

第一，盡快出臺相關法律，使碳市場有法可依。

第二，完善市場監管，注重政策連續性。中國碳市場缺乏專門統一的市場監管機構，主管部門和監管部門合二為一，不利于有效的監管協調機制的建立，應設立專門的監管機構，對市場進行有效監管。同時，碳排放權交易制度是一項復雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺經過了數年計劃和試驗，而我國碳排放權交易試點自2011年底開始部署到2013年市場啟動，在缺乏基礎的前提下準備不夠充分，大部分試點啟動均較為倉促，部分試點在第一年履約期后，頻繁修訂相關政策和調整交易制度，缺乏政策連續性，不利于形成市場預期。

第三，覆蓋范圍。首先，全國統一碳市場的初級階段應該抓大放小，只將電力、鋼鐵、有色、水泥、化工等5個高耗能、高排放的重點行業強制納入，有助于全國碳市場起步階段順利運行。碳排放應該同時包括直接排放和間接排放，以體現電力行業不完全市場的特殊性。

第四，總量設置和配額結構。首先，總量的設計要綜合考慮經濟增長、技術進步和減排目標，按照“總量剛性、結構柔性;存量從緊、增量先進”的原則，充分考慮經濟波動和技術進步的不確定性，設計事后調整機制。其次，要充分考慮行業的減排成本、減排潛力、競爭力、碳泄露等差異，設計不同的行業控排系數。最后，設計3到5年的交易周期，事前確定配額總量及調節措施，結合配額的儲存機制，有利于市場的長期預期、有利于企業進行配額的跨期管理、降低履約成本。

第五，配額分配。首先，碳市場初期配額分配應以免費分配為主，隨著碳市場發展逐步提高拍賣比例。政府拍賣應允許投資機構者參與競拍，充分調動投資者的積極性，提高市場流動性，形成有效的碳價格，利于企業減排決策。其次，配額分配應以歷史法為主，同時應將企業先期減排績效納入考慮，以提高企業節能減排的積極性，并按照就近原則實行“滾動基期”，以使配額盡可能接近當期實際排放，避免配額過渡短缺或過度超發。另外，可在產品分類相對簡單的電力和水泥等行業率先使用標桿法。最后，規定交易過的配額可以儲存，有利于促進碳市場流動性。

第六，抵消機制。首先，考慮到CCER對碳市場供求關系的沖擊，CCER抵消比例不宜過高，應控制在5%-10%的范圍內。其次，考慮地區差異，適度擴大來自中西部欠發達地區的CCER抵消比例。再次，需考慮CCER項目的時間限制，避免早期CCER減排量充斥碳市場。最后，考慮環境友好性和CCER整體供給情況，限制用于抵消的CCER的項目類型，例如水電項目，同時，豐富抵消機制中減排量的來源種類，探索CCER需求主體的多元化，鼓勵林業碳匯項目，也可將節能項目碳減排量納入抵消項目。

第七，履約管理。提前做好企業履約的摸底、核查、督促和培訓等工作，引導企業主動進行碳資產管理，把交易分散在平時，避免履約前的“井噴”行情而增加履約成本。履約必須嚴格執法并與政府拍賣相結合，為企業創造公平的市場環境。

第八，提高流動性。適度的流動性是形成合理價格，引導企業以成本效率減排的關鍵。沒有流動性，想賣配額的企業賣不出，想買配額的企業買不來，或者價格過高、過低，企業無法和自己的減排成本作比較，也就無法做出成本最小化的減排決策。為了提高流動性，配額總量必須從緊，市場參與者多元化，交易品種多樣化，包括發展期貨、期權等配額衍生品交易，起步價格不宜過高，政策具有連續性，讓投資者對市場和減排政策有信心，加強控排企業碳資產管理培訓，嚴懲違約企業。